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新预算法五大亮点：政府预算公开透明首次纳入

刘小川

8月31日全国人大常委会通过了《预算法》修正案，标志着一部崭新的《中华人民共和国预算法》将在2015年1月1日正式面世并付诸实施。笔者认为，新老预算法比较，体现出许多创新性的亮点，必然会对我国深化财税体制改革方案实施以及提升国家依法治理水平起到法律支撑与保障作用。

新预算法的第一个亮点是：不仅首次将政府预算信息的公开与透明纳入其中，而且在不同的相关条款中多次提及。

新预算法开章即总则第一条就提出要“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。对于人大批准的各级政府的预算、预算调整、决算、预算执行情况等报告，以及各级政府财政部门批复的部门预算、决算，新预算法第十四条要求在规定的时限内向社会公开。除此之外，有关财政的一些专项工作，例如政府采购情况、转移支付政策与执行等情况，新预算法第十四条和第十六条也要求必须及时公开。

在预算监督方面，新预算法不仅要求严格审计，而且在其八十九条中专门提出对于针对有关预算执行和其他财政收支所作出的审计工作报告，也应当向社会公开。为保障预算信息的有效公开，新预算法第九十二条规定对于“未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”，将“对有关负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任”。

因此，通过预算法来规范与推进有关政府预算的运行过程以及审查监督情况的公开，是保障人民的知情权和监督权的有效体现，充分表明我国预算管理民主化的进程进一步加快，体现出社会主义国家人民当家作主的本质内涵。

新预算法的第二个亮点是：首次提出预算绩效的概念，并将绩效的思维贯穿于预算编制、预算执行、决算以及预算审查的各个环节之中。

第一章总则中，将“讲求绩效”列入各级预算所要遵循的五原则之中；第四章预算编制中，将上年度预算支出绩效的评价结果作为各级预算编制的重要依据之一；第六章预算执行中，要求各级政府及预算部门与单位，必须对预算执行情况进行绩效评价；在有关预决算审查的章节中，明确要求人大负责审查年度预算如何提高绩效以及重点项目支出结果绩效的情况。可以预见，政府预算的编制、执行与审查将终结粗放管理阶段，从而进入以绩效论“英雄”的科学管理轨道。

新预算法的第三个亮点是：首次态度鲜明地提出“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，这标志着所有政府财务行为均需纳入预算管理与监督的制度范畴。

其重大意义体现在：第一，有利于预算管理的完整性与规范性，通过整治政府预算的碎片化管理方式，进而清除预算外与体制外资金的滋生环境；第二，有利于预算过程的社会监督，通过政府全部收支情况的公开透明，必将提高公众对政府预算过程的关注度，进而逐步形成良性的社会监督氛围；第三，有利于预防行政腐败，通过全口径预算管理的规范，政府收支行为完全置于“阳光”之下，使得腐败行为失去藏身之地。

新预算法的第四个亮点是：首次对财政转移支付制度进行了系统性阐述，明确了构建转移支付制度框架的原则、目标、范围、形式、重点以及机制等要件。

按照我国实行分税制体制的客观要求，必须形成与此相对应的转移支付制度。新预算法第十六条规定：转移支付制度的设计原则是“规范、公开、透明”，转移支付的制度目标是“推进地区间基本公共服务均等化和均衡地区间基本财力”，转移支付制度的覆盖范围为“中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付”，转移支付的运行机制为“建立健全专项转移支付的定期评估机制、退出机制、准入机制以及资金配套机制”。除此之外，新预算法第三十八条对转移支付预算的编制做出了规定，第四十八条、第七十一条和第七十九条对政府转移支付的管理制定出相关审查与监督的规范，第九十九条还对有关违反转移支付制度的现象做出了具体的责任追究罚则。

预算法的第五个亮点是：首次较系统地勾勒出预算审查的体系框架，对审查体系、审查主体与审查内容做出了清晰规定，无疑将大大强化预决算审查的力度。

预算法的执行效果，很大程度上取决于对政府预算审查制度是否健全有关。关于预算审查体系，新预算法第二、五、六、八各章的相关条款中，根据预算审查的功能定位，形成了人大审查、政府财政部门审查、审计部门审查以及公众审查为一体的全方位预算审查体系。

关于审查主体各自的定位，做到分工明确、职责清晰。人大代表会议负责预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查，人大常委会负责预算调整方案审查，人大专门委员会负责预算草案初步方案的初步审查，政府财政部门负责对部门与单位决算及决算草案进行审核与审定，审计部分负责对各级政府决算进行审计，人大代表和社会公众有权在审查预算草案前提供相关意见。

除此之外，新预算法还从八个方面对预算审查的主要内容作出界定，使得预算审查的方向更加明确，有利于预算审查工作的有效推进。

（作者系上海财经大学中国公共财政研究院教授）

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